Kako proveriti da li zemljište u Srbiji može da se razvija za solarni projekat

Autori: Jelena Eremić i Mina Radojević Vlačić.

Interesovanje za razvoj solarnih elektrana u Srbiji poslednjih godina značajno raste, a izbor i kupovina zemljišta predstavljaju jednu od najvažnijih odluka u ranoj fazi takvog projekta. Međutim, česta greška investitora je pretpostavka da se solarna elektrana može izgraditi na svakom većem placu koji deluje pogodno.

Zapravo, činjenica da zemljište ima dobru lokaciju ili dovoljno površine ne znači da je moguće koristiti ga za izgradnju solarne elektrane, ili može zahtevati dodatne postupke koji značajno povećavaju troškove i produžavaju rokove realizacije. Dešava se da investitori kupe zemljište, a tek kasnije otkriju da postoje urbanistička ograničenja, problemi sa priključenjem na mrežu ili nerešeni imovinsko-pravni odnosi.

Pre kupovine zemljišta i ulaganja, potrebno je razmotriti više pravnih, urbanističkih i energetskih pitanja. Neka od njih mogu predstavljati samo dodatni administrativni korak, dok druga mogu značiti da projekat uopšte nije moguće realizovati ili da će njegovo sprovođenje biti znatno skuplje i sporije nego što se prvobitno očekivalo.

Pravovremena pravna analiza zemljišta može pomoći da se takvi rizici identifikuju pre kupovine i da se investicija planira na sigurnijim osnovama. Iskustvo pokazuje da se najveći problemi kod razvoja solarnih projekata najčešće ne odnose na samu izgradnju elektrane, već na pitanja planske dokumentacije, priključenja na mrežu i nerešenih imovinsko-pravnih odnosa. Identifikovanje ovih pitanja u ranoj fazi može investitoru uštedeti značajno vreme i troškove.

U nastavku objašnjavamo šta je neophodno proveriti pre kupovine ili razvoja zemljišta za solarnu elektranu u Srbiji.

Da li je na zemljištu dozvoljena izgradnja solarne elektrane?

Prvo pitanje koje investitor treba da postavi jeste da li je na konkretnoj parceli uopšte dozvoljena izgradnja energetskog objekta.

Odgovor se traži prvenstveno u planskoj dokumentaciji. Potrebno je proveriti:

• da li postoji važeći prostorni ili urbanistički plan;
• koja je namena zemljišta prema tom planu;
• da li je dozvoljena izgradnja energetskih objekata;
• da li postoje posebna ograničenja za konkretnu lokaciju.

U pojedinim slučajevima zemljište može biti pogodno sa tehničkog aspekta, ali planska dokumentacija ne dozvoljava izgradnju solarne elektrane ili zahteva prethodne izmene planskih akata.

Zbog toga se analiza urbanističkog statusa zemljišta sprovodi već na početku projekta.

Da li je zemljište poljoprivredno ili građevinsko?

Veliki broj solarnih projekata u Srbiji razvija se na poljoprivrednom zemljištu.

Međutim, status zemljišta može imati značajan uticaj na razvoj projekta.

Potrebno je proveriti:

• da li se parcela vodi kao poljoprivredno ili građevinsko zemljište;
• da li je potrebna promena namene zemljišta;
• koliki su troškovi i rokovi eventualne promene namene;
• da li postoje posebna ograničenja u vezi sa korišćenjem zemljišta.

Kod poljoprivrednog zemljišta posebno je važno imati u vidu da ono ima poseban pravni režim i da se, po pravilu, koristi za poljoprivrednu proizvodnju, osim u slučajevima i pod uslovima propisanim zakonom.

Potrebno je proveriti da li je planskim dokumentom za konkretnu parcelu predviđena druga namena, da li je potrebna promena namene zemljišta i da li postoji obaveza plaćanja naknade za promenu namene pre izdavanja građevinske dozvole.

Pitanje promene namene često ima značajan uticaj na ekonomsku isplativost projekta, pa ga nije preporučljivo ostavljati za kasniju fazu razvoja.

Da li je moguće priključenje na elektroenergetsku mrežu?

Jedno od najvažnijih pitanja kod svakog solarnog projekta jeste mogućnost priključenja na elektroenergetsku mrežu.

Bez odgovarajućih kapaciteta mreže, čak i zemljište koje je urbanistički pogodno može imati ograničenu vrednost za razvoj energetskog projekta.

Zbog toga investitori obično proveravaju:

• udaljenost parcele od postojeće mreže;
• raspoložive kapacitete za priključenje;
• tehničke uslove priključenja;
• mogućnost priključenja na prenosnu ili distributivnu mrežu.

Upravo ovo pitanje često predstavlja jedan od ključnih faktora koji utiče na vrednost zemljišta namenjenog za razvoj solarnih elektrana. Međutim, priključenje nije samo tehničko pitanje, već može zavisiti i od procedura nadležnih operatora sistema, raspoloživih kapaciteta mreže, regulatornih ograničenja i rokova za sprovođenje postupka.

Kod većih projekata, naročito onih koji se priključuju na prenosni sistem, potrebno je analizirati ne samo tehničke uslove, već i rokove za izradu studije priključenja, uslove nadležnog operatora sistema i eventualna odlaganja postupka.

Ukoliko se ovo pitanje proverava tek nakon kupovine zemljišta, investitor može doći u situaciju da poseduje parcelu na kojoj projekat nije moguće realizovati pod očekivanim uslovima ili čiji razvoj zahteva znatno veća ulaganja i duže rokove od prvobitno planiranih.

Da li postoje ograničenja zaštite prirodne sredine ili drugih javnih interesa?

Pojedine parcele mogu se nalaziti:

• u zaštićenim prirodnim područjima;
• u blizini kulturnih dobara;
• u zonama posebnog režima zaštite;
• u područjima sa posebnim vodoprivrednim ili infrastrukturnim ograničenjima.

Takva ograničenja ne znače automatski da je projekat nemoguć, ali mogu zahtevati dodatne dozvole, studije ili posebne procedure.

Iz tog razloga je važno pravovremeno identifikovati sva regulatorna ograničenja koja mogu uticati na razvoj projekta.

Da li su imovinsko-pravni odnosi uređeni?

Pored urbanističkih i energetskih pitanja, neophodno je proveriti i pravni status zemljišta.

Investitori najčešće analiziraju:

• ko je upisan kao vlasnik parcele;
• da li postoje hipoteke ili druga opterećenja;
• da li su u toku sudski sporovi;
• da li postoje službenosti ili druga prava trećih lica;
• da li se stvarno stanje na terenu poklapa sa podacima iz katastra.

Neuređeni imovinsko-pravni odnosi mogu značajno usporiti razvoj projekta i povećati troškove investicije.

Važno je naglasiti da nije dovoljno proveriti samo Katastar, koji predstavlja važan izvor informacija, ali ne daje odgovor na sva pitanja koja su značajna za razvoj solarne elektrane.

Koji propisi su najvažniji za razvoj solarnih elektrana u Srbiji?

Prilikom razvoja solarnih projekata potrebno je uzeti u obzir više propisa koji uređuju oblast energetike, izgradnje, zemljišta i zaštite životne sredine. Među najznačajnijim su Zakon o energetici i Zakon o korišćenju obnovljivih izvora energije, koji uređuju pravila za razvoj i rad energetskih postrojenja, kao i pitanja priključenja na elektroenergetsku mrežu.

Važnu ulogu ima i Zakon o planiranju i izgradnji, koji reguliše plansku dokumentaciju, lokacijske uslove, građevinsku dozvolu, izgradnju objekata i upotrebnu dozvolu.

U zavisnosti od statusa i lokacije parcele, značajni mogu biti i Zakon o poljoprivrednom zemljištu, Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu, propisi o naknadama za korišćenje javnih dobara, propisi iz oblasti zaštite prirode, voda, kao i propisi koji se odnose na zaštitu kulturnih dobara, ako se parcela nalazi u zoni posebnog režima zaštite.

Usled razuđene regulative, za svaku parcelu mora posebno analizirati koji propisi su relevantni, jer isti tip projekta može imati različite pravne i regulatorne zahteve u zavisnosti od lokacije, namene zemljišta, snage elektrane i načina priključenja na mrežu.

Da li parcela ima obezbeđen pristup?

Pored provere vlasništva i drugih imovinsko-pravnih pitanja, važno je utvrditi da li parcela ima odgovarajući pristup javnom putu.

Investitori najčešće proveravaju:

• da li parcela ima direktan izlaz na javni put;
• da li postoji pravno obezbeđen pristup preko susednih parcela;
• da li su pristupni putevi pogodni za izvođenje radova i kasnije održavanje elektrane;
• da li postoje ograničenja koja mogu otežati korišćenje pristupnih puteva.

Nedostatak odgovarajućeg pristupa ne mora nužno onemogućiti realizaciju projekta, ali može dovesti do dodatnih troškova, pregovora sa vlasnicima susednih parcela i produženja rokova razvoja projekta.

Koje dozvole i postupci mogu zavisiti od prethodne provere zemljišta?

Nakon što se utvrdi da je zemljište potencijalno pogodno za razvoj solarnog projekta, investitor po pravilu ulazi u naredne faze postupka. One mogu uključivati pribavljanje lokacijskih uslova, energetske dozvole, ukoliko je propisana za konkretan projekat, dozvole za izgradnju, uslova za priključenje na elektroenergetsku mrežu, upotrebne dozvole, kao i sprovođenje postupaka iz oblasti zaštite životne sredine.

Posebno je važno imati u vidu da lokacijski uslovi predstavljaju jedan od ključnih koraka u daljem razvoju projekta, jer se njima utvrđuju urbanistički, tehnički i drugi uslovi za planiranu izgradnju, uključujući i uslove koji se odnose na priključenje na infrastrukturu. Ograničenja u planskoj dokumentaciji, nepostojanje odgovarajućeg pristupa, problemi sa infrastrukturom, nerešeni imovinsko-pravni odnosi ili posebni režimi zaštite mogu direktno uticati na mogućnost pribavljanja građevinske i, kasnije, upotrebne dozvole.

Drugim rečima, analiza zemljišta pre kupovine ne predstavlja samo formalnu proveru parcele, već početnu procenu da li će projekat kasnije moći da prođe kroz neophodne dozvolne, tehničke i regulatorne postupke.

U zavisnosti od snage, površine i lokacije projekta, za solarne elektrane može postojati i obaveza sprovođenja procene uticaja na životnu sredinu ili obaveza podnošenja zahteva za odlučivanje o potrebi procene uticaja. Za samostojeće solarne elektrane snage 10 MW i veće i/ili površine 10 ha i veće, procena uticaja je obavezna u skladu sa propisima.

Zašto je pravna analiza zemljišta važna pre kupovine?

Kupovina zemljišta za solarni projekat često predstavlja prvi i jedan od najvećih troškova investicije.

Pravovremena pravna analiza može pomoći investitoru da:

• identifikuje regulatorne i imovinsko-pravne rizike;
• proceni da li je razvoj projekta realno moguć;
• izbegne kupovinu zemljišta koje nije pogodno za energetsku namenu;
• lakše planira troškove i rokove razvoja projekta;
• poveća pravnu sigurnost tokom celog investicionog procesa.

Zbog toga se ovakva analiza smatra jednim od osnovnih koraka pre kupovine zemljišta za solarni projekat.

Planirate razvoj solarne elektrane u Srbiji?

Pre kupovine zemljišta ili početka razvoja projekta preporučljivo je proveriti urbanistički status parcele, mogućnost priključenja na mrežu, imovinsko-pravne odnose i druga regulatorna pitanja koja mogu uticati na investiciju.

Pravovremena pravna analiza može pomoći da se identifikuju potencijalni rizici, ubrza razvoj projekta i poveća sigurnost ulaganja.

Najčešća pitanja (FAQ)

1. Da li solarna elektrana može da se gradi na poljoprivrednom zemljištu?

Da, u određenim slučajevima može. Međutim, pre razvoja projekta potrebno je utvrditi vrstu poljoprivrednog zemljišta, plansku dokumentaciju i da li je potrebna promena namene zemljišta. U zavisnosti od konkretne parcele, ovaj postupak može imati značajan uticaj na troškove i rokove realizacije projekta.

2. Kako mogu da proverim da li je moja parcela pogodna za solarni projekat?

Pogodnost zemljišta procenjuje se analizom više faktora. Najčešće se proveravaju urbanistički status parcele, namena zemljišta, mogućnost priključenja na elektroenergetsku mrežu, imovinsko-pravni odnosi, eventualna ograničenja zaštite prirode i druga regulatorna pitanja koja mogu uticati na razvoj projekta.

3. Da li je dovoljno proveriti podatke u katastru?

Ne.

Katastar predstavlja važan izvor informacija o vlasništvu i osnovnim podacima o parceli, ali ne daje odgovor na pitanja kao što su mogućnost izgradnje solarne elektrane, uslovi priključenja na mrežu ili eventualna urbanistička i regulatorna ograničenja.

4. Kako se proverava mogućnost priključenja solarne elektrane na mrežu?

Mogućnost priključenja zavisi od više faktora, uključujući lokaciju parcele, raspoložive kapacitete mreže i tehničke karakteristike planiranog projekta.

U praksi se obično analiziraju udaljenost od postojeće mreže, dostupni kapaciteti za priključenje i uslovi koje propisuju nadležni operatori elektroenergetskog sistema.

5. Da li je veličina parcele dovoljna da bi projekat bio isplativ?

Ne nužno.

Iako je površina zemljišta važna, ona sama po sebi nije odlučujući faktor. Često se dešava da velika parcela nije pogodna za razvoj projekta zbog ograničenja u planskoj dokumentaciji, nerešenih imovinsko-pravnih odnosa ili nedostatka kapaciteta za priključenje na mrežu.

6. Da li stranci mogu da razvijaju solarne projekte u Srbiji?

Da, strani investitori mogu učestvovati u razvoju solarnih i drugih projekata obnovljivih izvora energije u Srbiji. Međutim, struktura ulaganja i način sticanja prava na zemljištu moraju se posebno analizirati, naročito ako je predmet projekta poljoprivredno zemljište.

U praksi je važno proveriti da li investitor stiče zemljište neposredno, preko privrednog društva u Srbiji ili kroz drugi pravni model, kao i da li za konkretnu vrstu zemljišta postoje ograničenja ili posebni uslovi.

7. Koji su najčešći problemi kod razvoja solarnih projekata u Srbiji?

Najčešći izazovi odnose se na:

• neusklađenost sa planskom dokumentacijom;
• nerešene imovinsko-pravne odnose;
• ograničene kapacitete za priključenje na mrežu;
• pitanja promene namene zemljišta;
• posebne režime zaštite prirode ili drugih javnih interesa;
• regulatorne zahteve koji se odnose na razvoj energetskih projekata.

Autori: adv. pripravnik Jelena Eremić i adv.  Mina Radojević Vlačić.

Tekst je pripremljen uz kombinaciju pravne analize i praktičnog iskustva u oblasti energetike i obnovljivih izvora energije, sa fokusom na regulatorna, imovinsko-pravna i razvojna pitanja relevantna za solarne projekte u Srbiji.

IZVORI

• Zakon o energetici („Sl. glasnik RS“, br. 145/2014, 95/2018 – dr. zakon, 40/2021, 35/2023 – dr. zakon, 62/2023, 94/2024 i 109/2025 – dr. zakon)
• Zakon o korišćenju obnovljivih izvora energije („Sl. glasnik RS“, br. 40/2021, 35/2023 i 94/2024 – dr. zakon)
• Uredba o uslovima isporuke i snabdevanja električnom energijom („Sl. glasnik RS“, br. 84/2023, 58/2025, 67/2025 i 48/2026)
• Zakon o planiranju i izgradnji („Sl. glasnik RS“, br. 72/2009, 81/2009 – ispravka, 64/2010 – US, 24/2011, 121/2012, 42/2013 – US, 50/2013 – US, 98/2013 – US, 132/2014, 145/2014, 83/2018, 31/2019, 37/2019 – dr. zakon, 9/2020, 52/2021, 62/2023 i 91/2025)
• Zakon o poljoprivrednom zemljištu („Sl. glasnik RS“, br. 62/2006, 65/2008 – dr. zakon, 41/2009, 112/2015, 80/2017 i 95/2018 – dr. zakon)
• Zakon o naknadama za korišćenje javnih dobara („Sl. glasnik RS“, br. 95/2018, 49/2019, 92/2023, 109/2025 i 35/2026)
• Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu („Sl. glasnik RS“, br. 94/2024)
• Uredba o listi projekata za koje je obavezna procena uticaja na životnu sredinu, listi projekata za koje postoji obaveza podnošenja zahteva za odlučivanje o potrebi procene uticaja na životnu sredinu i kriterijumima za odlučivanje o potrebi procene uticaja na životnu sredinu („Sl. glasnik RS“, br. 106/2025)
• Zakon o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture („Sl. glasnik RS“, br. 41/2018, 95/2018, 31/2019, 15/2020 i 92/2023)
• Zakon o osnovama svojinskopravnih odnosa („Sl. list SFRJ“, br. 6/1980 i 36/1990, „Sl. list SRJ“, br. 29/1996 i „Sl. glasnik RS“, br. 115/2005 – dr. zakon)
• Zakon o zaštiti prirode („Sl. glasnik RS“, br. 36/2009, 88/2010, 91/2010 – ispravka, 14/2016, 95/2018 – dr. zakon i 71/2021)
• Zakon o vodama („Sl. glasnik RS“, br. 30/2010, 93/2012, 101/2016, 95/2018 i 95/2018 – dr. zakon)
• Zakon o kulturnom nasleđu („Sl. glasnik RS“, br. 129/2021)