Pre prvog zabijanja ašova u zemlju razmisli dva puta

– Komentar presude Upravnog suda u slučaju „Gondola“ –

Obaveza primene odredbi Zakona o proceni uticaja na životnu sredinu u postupku za ostvarivanje prava na izgradnju (Uvod)

Procena uticaja projekta na životnu sredinu je postupak u kojem nadležni organ, uz učešće zainteresovane javnosti i drugih zainteresovanih organa, utvrđuje, ispituje i ocenjuje značajne neposredne i posredne uticaje predloženog zahvata na činioce životne sredine pre nego što donese odluku o uslovima prihvatljivosti njegovog izvođenja za životnu sredinu.

U Srbiji je ovaj postupak uređen Zakonom o proceni uticaja na životnu sredinu (u daljem tekstu: Zakon o proceni uticaja) kao poseban upravni postupak koji prethodi odobravanju izvođenja projekta od strane državnog organa nadležnog za izdavanje građevinske dozvole ili drugog pojedinačnog akta kojima se omogućava početak izvođenja zahvata.

Nosilac projekta je u obavezi da nadležnom organu dostavi sve neophodne informacije i podatke o značajnim uticajima projekta u odgovarajućoj formi (studija o proceni uticaja), i da se suzdržava od započinjanja izvođenja projekta pre nego što organ da saglasnost na studiju o proceni uticaja nakon sprovedenog postupka procene uticaja (član 5. Zakona o proceni uticaja).

U okviru ovog postupka, zainteresovana javnost ostvaruje pravo učešća u donošenju odluke o projektu kroz procedure konsultacija kao i pravo da odluku donetu u ovom postupku osporava u sudskom postupku kontrole uprave (upravnom sporu).

S tim u vezi, organ koji je, u smislu Zakona o planiranju i izgradnji, nadležan za izdavanje građevinske dozvole ima obavezu da sve vreme vodi računa o tome:

  • da li planirani objekat za koji je podnet zahtev za izdavanje građevinske dozvole predstavlja projekat koji može imati značajan uticaj na životnu sredinu u smislu Zakona o proceni uticaja; i
  • da li je investitor pribavio odgovarajuću saglasnost na projekat (tj. saglasnost na studiju o proceni uticaja) od strane organa nadležnog za sprovođenje postupka procene uticaja ili odluku da za projekat nije potrebno sprovesti postupak procene uticaja.

Građevinska dozvola za projekat, koji može imati značajan uticaj na životnu smislu posebnog zakona, izdata pre sprovedenog postupka procene uticaja pred nadležnim organom, predstavlja kršenje: (1) prava zainteresovane javnosti da učestvuje u donošenju odluke o takvom projektu; (2) prava zainteresovane javnosti na pristup sudskoj zaštiti u postupku ispitivanja zakonitosti odluke u upravnom sporu; i (3) nadležnosti drugog državnog organa koji je u skladu sa posebnim propisom nadležan da sprovede postupak procene uticaja.

Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture (u daljem tekstu: „Ministarstvo“) i investitor JP „Skijališta Srbije“ su o postojanju ove zakonske obaveze saznali na teži način,  kroz presudu Upravnog suda.

Presuda Upravnog suda u slučaju „Gondola“

Upravni sud je 12. februara 2012. godine doneo presudu kojom je poništio rešenje Ministarstva kojim je izdao građevinsku dozvolu JP „Skijališta Srbije“ za izvođenje pripremnih radova za izgradnju stanice gondole „Kalemegdan“ zbog propuštanja da primeni Zakonu o proceni uticaja na životnu sredinu (u daljem tekstu: Zakon o proceni uticaja) u okviru objedinjene procedure za izdavanje akata za izgradnju i korišćenje objekata regulisane Zakonom o planiranju i izgradnji (Presuda Upravnog suda 7 U 6063/19).

Upravni sud je odbacio prigovor investitora da tužilac, udruženja građana „Regulatorni institut za obnovljive izvore i energiju“ (u daljem tekstu: RERI), nema aktivnu legitimaciju za pokretanje upravnog spora protiv rešenja Ministarstva.

Upravni sud je presudom naložio Ministarstvu da donese novo rešenje zasnovano na njegovom pravnom shvatanju dejstva odredbe člana 5. Zakona o proceni uticaja prema kojem nosilac projekta za koji je obavezna procena uticaja i projekta za koji je utvrđena potreba procene uticaja, ne može pristupiti realizaciji, izgradnji ili izvođenju projekta bez saglasnosti nadležnog organa na studiju o proceni uticaja.

Činjenično stanje, tužbeni zahtev za poništaj rešenja i odgovor investitora kao zainteresovane strane

RERI je tužbom podnetom 17. aprila 2019. godine osporio zakonitost rešenje Ministarstva kojim je izdata građevinska dozvola investitoru za izvođenje pripremnih radova na izgradnji gondole.

Osporenim rešenjem Ministarstvo je izdalo investitoru JP „Skijalište Srbije“ građevinsku dozvolu za izvođenje pripremnih radova za izgradnju stanice gondole „Kalemegdan“ u zoni „Beogradske tvrđave“, kao nepokretnog kulturnog dobra od izuzetnog značaja za Republiku Srbiju, odnosno prostoru koji predstavlja urbano i kulturno-istorijsko središte Beograda.

Prema navodima iz tužbe, imajući u vidu da bi izvođenje projekta na prostoru arheološkog nalazišta „Antičkog Singidunuma“ moglo izazvati štetu na zakonom zaštićenom dobru koja je nenadoknadiva, sprovođenje postupka procene uticaja izvođenja projekta na životnu sredinu predstavlja prethodni uslov za izdavanje zakonite građevinske dozvole.

Ministarstvo je, prema mišljenju RERI, propustilo da primeni Zakon o proceni uticaja i odobri početak izvođenja projekta tek nakon sprovedenog postupka procene uticaja i izdate saglasnosti na studiju o proceni uticaja Ministarstva za zaštitu životne sredine kao nadležnog organa.

S druge strane, investitor, kao zainteresovana strana u upravnom sporu, je zahtevao da Upravni sud odbaci tužbu jer RERI ne može biti nosilac prava i obaveza o kojima je Ministarstvo rešavalo imajući u vidu da udruženje građana nije registrovano za zaštitu kulturnih dobara i spomenika već za zaštitu životne sredine. Takođe, „Skijalište Srbije“ su smatrale da je rešenje doneto u potpunosti u skladu sa svim propisanim uslovima Zakona o planiranju i izgradnji i postupka objedinjene elektronske procedure zbog čega je zahtev iz tužbe neosnovan. Naime, prema stavu „Skijališta Srbije“ „zakonskim propisima nije propisana obaveza sprovođenja postupka procene uticaja na životnu sredinu u slučaju prethodnih i pripremnih radova“ (Presuda, str. 4.).

Pravo udruženja građana osnovanog radi ostvarivanja ciljeva zaštite životne sredine da osporava zakonitost građevinske dozvola u upravnom sporu

Upravni sud je ocenio kao neosnovan prigovor investitora u pogledu nedostatka aktivne legitimacije RERI da u postupku kontrole uprave osporava zakonitost građevinske dozvole.

Prema članu 11. stav 1. Zakona o upravnim sporovima tužilac u upravnom sporu može biti fizičko, pravno ili drugo lice koje smatra da mu je upravnim aktom povređeno neko pravo ili na zakonu zasnovan interes.

Naime, zainteresovana javnost obuhvata javnost na koju projekat utiče ili je verovatno da će uticati, uključujući i nevladine organizacije koje se bave zaštitom životne sredine i evidentirane su kod nadležnog organa (član 2. tačka 8. Zakona o proceni uticaja).

Takođe, u skladu sa članovima 2. st. 5. i 9. stav 2. podstav 2. Konvencije o dostupnosti informacija, učešću javnosti u donošenju odluka i pravu na pravnu zaštitu u pitanjima životne sredine (u daljem tekstu: Arhuska konvencija) za nevladine organizacije koje promovišu zaštitu životne sredine i koje ispunjavaju uslove propisane nacionalnim zakonodavstvom, postojanje dovoljnog interesa za odlučivanje o pitanjima zaštite životne sredine, ili postojanje prava koja mogu biti prekršena odlukom državnog organa o projektu koji može imati značajan uticaj na životnu sredinu se pretpostavlja.

U skladu sa Zakonom o zaštiti životne sredine „[z]ainteresovana javnost u postupku ostvarivanja prava na zdravu životnu sredinu kao stranka ima pravo da pokreće postupak preispitivanja odluke pred nadležnim organom, odnosno sudom, u skladu sa zakonom“  (član 81a, Zakona o zaštiti životne sredine).

Konkretno, sud je, imajući u vidu citirane odredbe potvrđenih međunarodnih ugovora i zakona, izveo zaključak da RERI ima pravo da pobija materijalnu i procesnu zakonitost građevinske dozvole kao pojedinačnog upravnog akta u upravnom sporu jer: (1) nepokretno kulturno dobro i njegova zaštićena okolina kao dobro od opšteg interesa „uživa prethodnu zaštitu i na osnovu propisa o zaštiti životne sredine“[1] i (2) RERI kao udruženje građana osnovano „radi promocije i unapređenja prava na zdravu i očuvanu životnu sredinu“[2] predstavlja zainteresovanu javnost zbog čega osporenim upravnim aktom može biti povređen „na zakonu zasnovan interes“ (Presuda, str. 7) u smislu člana 11. st. 1. Zakona o upravnim sporovima.

Nezakonitost građevinske dozvole izdate bez prethodno sprovedenog postupka procene uticaja i probavljene saglasnosti na studiju i proceni uticaja

Upravni sud je poništio rešenje o izdavanju građevinske dozvole kao nezakonito jer je Ministarstvo postupilo suprotno odredbama člana 5. i člana 18. Zakona o procenu uticaja.

Prema članu 5. ovog zakona „nosilac projekta za koji je obavezna procena uticaja i projekta za koji je utvrđena potreba procene uticaja, ne može pristupiti realizaciji, odnosno izgradnji i izvođenju projekta bez saglasnosti nadležnog organa na studiju o proceni uticaja.“

Član 18. predviđa da su „[s]tudija o proceni uticaja i saglasnost na studiju o proceni uticaja, odnosno odluka da nije potrebna procena uticaja na životnu sredinu, sastavni […] deo dokumentacije koja se prilaže uz zahtev za izdavanje odobrenja za izgradnju ili uz prijavu početka izvođenja projekta (izgradnja, izvođenje radova, promena tehnologije, promena delatnosti i druge aktivnosti).“

Prema stavu Upravno suda, s obzirom da je članom 3. stav 3. Zakona o proceni uticaja propisano da se procena uticaja sprovodi „za projekte koji se planiraju na zaštićenom prirodnom dobru i zaštićenoj okolini nepokretnog kulturnog dobra“, „podnosilac zahteva za izdavanje posebne dozvole za izvođenje pripremnih radova [je] bio dužan da uz zahtev dostavi studiju o proceni uticaja na životnu sredinu kao sastavni deo dokumentacije koja se prilaže uz zahtev“ (Presuda, str. 11-12)

Prema tome, Ministarstvo je „kao nadležni organ za izdavanje građevinske dozvole za izgradnju objekata u granicama nepokretnih kulturnih dobara od izuzetnog značaja […] bilo dužno da u postupku izdavanja posebne građevinske dozvole za izvođenje pripremnih radova na izgradnji takvog objekta, pored uslova propisanih odredbama Zakona o planiranju i izgradnji, primeni Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu […], čije su odredbe […] lex specialis u odnosu na Zakon o planiranju i izgradnji“ (Presuda, str. 11).

Stoga, „Upravni sud nalazi da tužilac osnovano tužbom ukazuje da je tim rešenjem povređen zakon, jer je odluka doneta uz isključivu primenu odredaba člana 137. st. 3. i 4. Zakona o planiranju i izgradnji i odredaba Pravilnika o postupku sprovođenja objedinjene procedure elektronskim putem, što u konkretnom slučaju nije dovoljno“ (Presuda, str. 10.).

Drugim rečima, Ministarstvo je postupalo van svojih ovlašćenja (lat. ultra vires) kada je izdalo građevinsku dozvolu povodom zahteva koji sadrži samo one isprave koje zahteva Zakon o planiranju i izgradnji i članovi 16. i 17. Pravilnik o postupku sprovođenja objedinjene procedure elektronskim putem, ali ne i dokumentaciju koju zahteva Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu.

Presuda potencijalno proširuje polje primene Zakona o proceni uticaja na projekte van Uredbe o utvrđivanju Liste projekata za koje je obavezna procena uticaja i Liste projekata za koje se može zahtevati procena uticaja na životnu sredinu?

Prema članu 4. Zakona o proceni uticaja Vlada Republike Srbije propisuje (1) listu projekata za koje je obavezna procena uticaja (u daljem tekstu: Lista I) i (2) listu projekata za koje se može zahtevati procena uticaja (u daljem tekstu: Lista II).

Uredba o utvrđivanju Liste projekata za koje je obavezna procena uticaja i Liste projekata za koje se može zahtevati procena uticaja na životnu sredinu (u daljem tekstu: Uredba) sprovodi ovu odredbu Zakona.

Projekti izgradnje uspinjača i žičara spada u infrastrukturne projekte koji se nalaze na Listi II projekata za koje se može zahtevati procena uticaja na životnu sredine (v. Uredba, Lista II, tačka 12., podtačka 3.).

Upravni sud, prema tome, nije pogrešio kada je poništio rešenje Ministarstva zbog propuštanja da primeni član 5. Zakona o proceni uticaja jer prethodno nije sproveden postupak procene uticaja (odnosno njegova 1. faza – odlučivanje o potrebi procene uticaja) jer se projekat gradnje gondole nalazi na Listi II.

Međutim, Upravni sud nije izveo zaključak o postojanju obaveze sprovođenja postupka procene uticaja na osnovu činjenice da projekat izgradnje gondole predstavlja infrastrukturni projekat za koji postoji obaveza pribavljanja odluke o potrebi procene uticaja u skladu sa članom 4. Zakona o proceni uticaja i Uredbom.

Upravni sud je utvrdio postojanje obaveze sprovođenja postupka procene uticaja na osnovu neposredne primene člana 3. stav 3. Zakona o proceni uticaja koji predviđa da se „procena uticaja vrši […] za projekte iz oblasti industrije, rudarstva, energetike, saobraćaja, turizma, poljoprivrede, šumarstva, vodoprivrede, upravljanja otpadom i komunalnih delatnosti, kao i za projekte koji se planiraju na zaštićenom prirodnom dobru i u zaštićenoj okolini nepokretnog kulturnog dobra.“

S tim u vezi, zasnivanje presude na članu 3. stav 3. Zakona, bez prethodnog utvrđivanja činjenice da li se projekat nalazi na Listi I ili II Uredbe u skladu sa članom 4, otvara mogućnost „ekspanzije“ obaveze procene uticaja na projekte koji se ne nalaze na Listi I i Listi II Uredbe, što bi bilo nepoželjno sa stanovišta pravne sigurnosti.

Član 3. stav 3. Zakona o proceni uticaja, prema našem mišljenju, predstavlja kriterijum koji vezuje Vladu Republike Srbije prilikom propisivanje liste projekata za koje postoji obaveza sprovođenja postupka procene uticaja (Lista I), odnosno za koje postoji obaveza sprovođenja postupka odlučivanja o potrebi procene uticaja (Lista II).

Propuštanje Upravnog suda da zasnuje presudu na članu 4. Zakona o proceni uticaja i Uredbi ostavlja određene nejasnoće u pogledu domašaja obaveze nadležnog organa da primeni Zakon o proceni uticaja u postupku izdavanja građevinske dozvole.

Takođe, odluka u ovom delu ostavlja investitore u nedoumici prilikom samoprocene da li projekat koji planiraju ulazi u režim Zakona o proceni uticaja ili ne, imajući u vidu širinu i neodređenost člana 3. stav 3.

Pravno dejstvo odredbi Zakona o proceni uticaja u postupku za izdavanje građevinske dozvole

Zakon o planiranju i izgradnji u članu 8đ. stav 1. predviđa da organ nadležan za izdavanje građevinske dozvole u postupku objedinjene procedure „isključivo vrši proveru ispunjenosti formalnih uslova za izgradnju i ne upušta se u ocenu tehničke dokumentacije“, odnosno jedino utvrđuje „da li je uz zahtev, odnosno prijavu priložena sva dokumentacija propisana [Zakonom o planiranju i izgradnji] i podzakonskim aktima donetim na osnovu ovog zakona“.

Međutim, kada odlučuje o izdavanju dozvole za izgradnju objekta, koji ujedno predstavlja projekat za koji postoji obaveza procene uticaja na životnu sredinu u skladu sa posebnim zakonom, nadležni organ je u obavezi da vodi računa da li je pored dokumentacije koju predviđa Zakon o planiranju i izgradnji dostavljena i odgovarajuća dokumentacija propisana Zakonom o proceni uticaja životne sredine.

Naime, izvođenje projekta koji mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu u smislu Zakona o proceni uticaja na životnu sredinu ne može biti odobreno na osnovu Zakona o planiranju i izgradnji pre potpunog ispitivanja njihovih mogućih značajnih dejstava na okolinu u posebnom postupku procene uticaja i izdate saglasnosti na studiju o proceni uticaja.

Sud izvodi ovo pravilo iz pravnog stava prema kojem je Zakon o proceni uticaja predstavlja poseban zakon (lat. lex spcialis) koji uređuje specifičan upravni postupak procene uticaja sprovođenja projekta na životnu sredinu pre njihovog započinjanja, čija primena ima prednost nad opštim pravilima Zakona o planiranju i izgradnji koji uređuju izdavanje građevinskih dozvola i odobrenja kojima se omogućava započinjanje izvođenja projekta.

Koncept izgradnje objekta, u smislu Zakona o planiranju i izgradnji obuhvata prethodne radnje, izradu i kontrolu tehničke dokumentacije, pripremne radove za građenje, građenje objekta i stručni nadzor u toku građenja.

Pravilom zabrane izvođenja projekta iz člana 5. Zakona o proceni uticaja su obuhvaćene sve faze izgradnje objekta, uključujući tu i pripremne radove. Drugim rečima, nastanak obaveze sprovođenja procene uticaja nije vezan za formalno pitanje da li se građevinska dozvola izdaje za pripremne i prethodne radove ili za izvođenje glavnog projekta ili dela objekta u smislu člana 137. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji.

Koje su praktične posledice presude za investitore?

Zakon o proceni uticaja predstavlja posebnu intervenciju zakonodavstva u materiju planiranja i izgradnje radi zaštite i unapređenja kvaliteta životne sredine.

Ministarstvo, organi autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave imaju dužnost da primenjuje Zakon o proceni uticaja u postupku izdavanja građevinskih dozvole za bilo kojoj fazi izgradnje objekta.

Izvođenje projekta koji mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu ne može biti odobren pre potpunog ispitivanja njihovih mogućih značajnih dejstava na okolinu u posebnom upravnom postupku procene uticaja.

Nepoštovanje odredbi Zakona o proceni uticaja od strane nadležnih organa za investitora predstavlja rizik izdavanje nezakonite građevinske dozvole, što pored pravne nesigurnosti, može izazvati nepredviđene investicione troškove i narušavanje ugleda na tržištu.

Štaviše, pogrešne instrukcije organa nadležnog za izdavanje građevinske dozvole u pogledu postojanja obaveze pribavljanja saglasnosti na studiju o proceni uticaja na životnu sredinu ne oslobađaju od odgovornosti nosioca projekta u slučaju kršenja člana 5. Zakona o proceni uticaja (v. presudu Privrednog apelacionog suda, Pkž. 85/2011 od 6. aprila 2011. god.).

Prema tome, investitori moraju biti svesni činjenice da Zakon o planiranju i izgradnji nije jedini propis koji uređuje prostorno planiranje i izgradnju.

Obaveza nosioca projekta iz člana 5. Zakona o proceni uticaja pokriva građevinske dozvole za sve faze izvođenja objekta, uključujući prethodne i pripremne radova, kao i dozvolu za izvođenje dela objekta ukoliko predstavlja fazu ukupnog projekta.

S tim u vezi, osnov i trenutak nastanka obaveze sprovođenja procene uticaja nije vezan za formalno pitanje da li se građevinska dozvola izdaje za pripremne i prethodne radove, za izvođenje glavnog objekta ili dela objekta.

Štaviše, bilo koji akt kojim nadležni organ omogućava započinjanje izvođenju projekta koji u smislu Zakona o proceni uticaja može imati značajan uticaj na životnu sredinu, je zahvaćen obavezom iz člana 5. Zakona o proceni uticaja.

Stoga, svaki savestan investitor mora, pre nego što podnese zahtev za izdavanje građevinske dozvole (ili zahtev za ishodovanje bilo kojeg akta kojim se odobrava započinjanje izvođenja projekta), da samostalno proceni da li objekat/zahvat čije izvođenje planira spada u Listu I ili Listu II Uredbe Vlade Republike Srbije, odnosno, da li, imajući u vidu prirodu, veličinu i lokaciju planiranog zahvata, postoji regulatorni rizik primene Zakona o proceni uticaja u smislu člana 3. i 4. Zakona o proceni uticaja.

Doslovno, pre prvog zabijanja ašova u zemlju.

 

[1] Str. 7 presude.

[2] Ibid.